Comores

UNION DES COMORES

Unité -Solidarité - Développement

Vice Présidence Chargée du Budget, des Finances et de l’Entreprenariat Féminin

Document de Stratégie de Réforme de la Gestion des Finances Publiques 2010-2019 Décembre 2009

Avertissement

Le présent document, préparé par la vice-présidence en charge des finances, constitue le projet de Stratégie de réforme de la Gestion des finances publiques aux Comores (SR-GFP).

Une version préliminaire, préparée en novembre décembre 2009 avait été soumise à la critique des services de la Vice-présidence en charge des finances dans une première phase,des services d’autres ministères et institutions ainsi qu’à des partenaires techniques au développement dans une seconde phase. Elle avait aussi été présentée et discutée avec responsables et cadres des administrations économiques et financières des iles d’Anjouan et de Moheli lors d’ateliers organisés respectivement à Moutsamoudou et Fomboni en février 2010.

La présente version prend en compte les contributions et observations résultant de ces concertations.

Elle a enfin été approuvée, après quelques amendements par l’atelier de validation tenu le 20 février 2010 à Moroni.

Elle a été soumise à l’examen du Gouvernement qui l’a adopté en Avril 2010 Un plan d’action triennal 2010-2012, décliné à partir de cette stratégie est en cours de préparation et devra faire aussi l’objet d’une approbation par les autorités comoriennes. Une version provisoire de ce plan est disponible.

SIGLES ET ACRONYMES

AISCCUF Association des Institutions Supérieures de Contrôle ayant en Commun l’Usage du Français.

AFROSAI African Organization of Supreme Audit Institutions (Organisation Africaine des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques)

BAD Banque Africaine de Développement CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme CGP Commissariat Général au Plan CID Circuit Informatisé de la Dépense CIE Comptabilité Intégrée de l’Etat CPAR Country Procurement Assessment Report (Rapport analytique sur la passation des marchés publics élaboré selon une approche standard de la Banque mondiale) CREF Cellule de Réformes Economiques et Financières CS-DRMS Commonwealth Secretariat Debt Recording and Management System CVC Commission de Vérification des Comptes DNS Direction Nationale de la Statistique DSR-GFP Document de Stratégie de Réforme de la Gestion des Finances Publiques FRPC Facilité pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté GFP Gestion des Finances Publiques IADM Initiative pour l’Allègement de la Dette Multilatérale (en anglais MDRI) IASB International Accounting Standards Board (Bureau des standards comptables internationaux) IFAC organisation mondiale de la profession comptable INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions (Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques) IPSAS International Public System Accounting Standards (Normes internationales de comptabilité publique) LOFP Loi Organique sur les Finances Publiques NIF Numéro d’identifiant Fiscal OHADA Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires OMC Organisation Mondiale du Commerce PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Dépenses publiques et responsabilité financière) PPTE Pays Pauvres Très Endettés (initiative pour la réduction de la dette) PRCI Projet de Renforcement des Capacités Institutionnelles PTFs Partenaire Techniques et Financiers (bailleurs de fonds) SCRP Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté SGFP Système de Gestion des Finances Publiques SR-GFP Stratégie de Réformes de la Gestion des Finances Publiques

i Résumé analytique

Introduction

Fort de ses récentes expériences, le Gouvernement entend aujourd’hui accélérer le processus de réformes de la GFP en se donnant les moyens d’optimiser les choix et priorités des actions,de coordonner les efforts et d’améliorer les synergies, de mobilier davantage de ressources.

Il s’appuiera pour cela sur le présent document de stratégie de réforme de la GFP (DSR-GFP), document qui fixe pour la prochaine décennie les objectifs et programmes généraux pour l’ensemble des domaines de la GFP.

Ce document constitue un cadre fédérateur global qui précise l’architecture du système de GFP à construire, les principes fondamentaux et les dispositifs clés pour son fonctionnement.

Il sera la référence unique pour la programmation des réformes de la GFP pour la période 2010-2019. Tous les plans d’action seront déclinés à partir de ce document et respecteront, pour leur mise en oeuvre, l’organisation du cadre institutionnel et les approches qui y sont décrites. Justification de la stratégie

Les efforts menés par le Gouvernement depuis la réforme constitutionnelle de 2001 pour améliorer ses capacités de gestion de finances publiques n’ont pas atteint les résultats escomptés.

Des progrès ont été réalisés, mais le système souffre de nombreuses lacunes qui diminuent les capacités d’intervention de l’Etat pour réaliser les objectifs nationaux de développement économique et social.

La stratégie est justifiée par la nécessité de surmonter les deux principales contraintes qui ont freiné et empêcher l’amélioration de la GFP et qui sont :
  L’inadéquation de la répartition des rôles et responsabilités en matière de GFP,
  L’absence d’un cadre logique des réformes, assurant les cohérences et complémentarités dans la détermination des objectifs, dans la définition des programmes et dans leur mise en oeuvre.

Elle permet de : 1. Concilier le respect de l’autonomie insulaire et le cadre unifié de la gestion budgétaire et financière du pays. Adoptée par le gouvernement elle constitue le document de référence pour tous les programmes et projets de réforme de la GFP ; 2. Disposer d’un cadre institutionnel pour la préparation et la conduite des réformes qui, tout en favorisant la concertation entre toutes les parties concernées, préserve le leadership et la responsabilité du gouvernement de l’Union en matière de choix des options et de conduite des réformes, et autorise les prises de décisions en temps opportun. ; 3. De renforcer l’ensemble des domaines de la gestion des finances publiques et de rehausser leur qualité au niveau des standards internationaux.

Le Champ de la stratégie

La stratégie s’applique au système de gestion des finances publiques (SGFP) qui est l’ensemble d’institutions, règles, règlementations et procédures, organisé afin de permettre aux pouvoirs publics de mobiliser et d’utiliser les ressources de manière transparente, efficace et efficiente pour réaliser les objectifs de la nation.

L’objectif global pour les réformes

La Stratégie de Réforme de la Gestion des Finances Publiques vise à doter la nation comorienne d’un système de gestion des Finances publiques transparent, performant, conforme aux standards internationaux et respectueux de la répartition, telle que définie par la Constitution, des prérogatives entre les autorités centrales et insulaires.

Le système GFP visé aura les qualités suivantes :

1. La programmation des dépenses est conforme à des principes d’allocation stratégique des ressources et de gestion axée sur les résultats. Les ressources sont affectées en fonctions d’objectifs nationaux préalablement définis pour tous les indicateurs de développement (accès aux services sociaux de base, infrastructures économiques et administratives, emploi ..). Cette approche est la seule pouvant garantir l’élimination des disparités entre les régions et donc le respect des principes d’équité et de solidarité nationales.

2. Les dispositifs de mobilisation des ressources intérieures et extérieures sont efficaces et permettent d’obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le respect de l’équilibre budgétaire.

3. Les procédures de gestion des dépenses publiques sont efficaces et transparentes.

4. Les données sur l’exécution sont disponibles à bonne date, fiables et exhaustives.

5. La responsabilité des acteurs est renforcée à toutes les étapes de la dépense et de la recette.

6. Le système de contrôle est cohérent, efficace et conforme aux normes internationales.

7. L’environnement des finances publiques et du secteur financier est favorable au développement du secteur privé.

Les axes stratégiques et les programmes

L’Objectif global de la SRGFP sera atteint par la réalisation de plans triennaux glissants élaborés conformément aux quatre axes stratégiques et 16 programmes suivants :

Axe 1 : Moderniser le cadre législatif et règlementaire et renforcer les capacités institutionnelles.

Programme 1 : Moderniser et adapter le cadre législatif et règlementaire.

Programme 2 : Améliorer l’organisation et les capacités des services centraux et déconcentrés des administrations et institutions en charge de la préparation, de l’exécution et du contrôle des budgets de l’Etat.

Programme 3 : Renforcer les capacités humaines

Axe n°2 : Rationaliser l’organisation de la préparation des budgets.

Programme 4 : Améliorer les outils statistiques.

Programme 5 : Organiser et améliorer la programmation à moyen terme.

Programme 6 : Organiser et améliorer l’encadrement des budgets des entités publiques autonomes.

Programme 7 : Organiser et améliorer la prévisibilité de l’aide.

Programme 8 : rationaliser la préparation et l’adoption des lois de finances.

Axe n°3 : Sécuriser et maitriser l’exécution des budgets.

Programme 9 : Organiser les comptabilités administratives et de gestion.

Programme 10 : Optimiser la mobilisation des ressources budgétaires internes et les capacités d’endettement.

Programme 11 : Organiser l’efficacité et la transparence de la passation des marchés publics.

Programme 12 : Optimiser la gestion de la solde et la maitrise de la masse salariale.

Programme 13 : Optimiser la gestion de la trésorerie.

Programme 14 : Renforcer le Contrôle financier.

Axe n°4 : Améliorer la transparence et assurer l’efficacité des contrôles internes et externes.

Programme 15 : développer les capacités de production et de diffusion des informations budgétaires et des statistiques sur les finances publiques.

Programme 16 : Renforcer les capacités des institutions de contrôles internes et externes.

Le Cadre Institutionnel pour la mise en oeuvre de la stratégie

La réforme de la GFP sera menée par une instance représentative des administrations et institutions nationales et pas seulement par les institutions en charge de la GFP.

L’instance supérieure du cadre institutionnel des réformes disposera d’un pouvoir d’orientation et de décision sur l’ensemble des administrations et institutions concernées par les réformes.

Les dispositifs de concertation, de coordination, de planification des actions et de suivi de leur mise en oeuvre impliqueront différents échelons des administrations.

Le cadre institutionnel de la réforme sera en relation avec celui de la mise en oeuvre du Cadre stratégique pour la réduction de la pauvreté (SCRP).

Des cadres et procédures formelles seront prévus pour renforcer et améliorer l’intervention des partenaires techniques et financiers et assurer son efficacité, tout en préservant le leadership et la responsabilité de la partie nationale.

Dans le respect de ces principes, le cadre institutionnel de la réforme de la GFP aura l’architecture suivante :

  Un Haut Comité d’orientation et de suivi de la réforme du système de la GFP.
  Un comité technique aura la charge d’organiser les travaux de préparation des projets de plans et programmes de la réforme sur la base de concertations élargies aux représentants d’opérateurs économiques et de partenaires sociaux qui sera présidé par le secrétaire général du ministère des Finances.

  Un Secrétariat permanent du comité technique qui serait en même temps la structure en charge, au sein du ministère des Finances, du contrôle du fonctionnement du SGFP ainsi que de la centralisation et la diffusion des statistiques budgétaires et financières.

La présidence de ce Secrétariat sera assurée par le Ministre en charge des finances. Son secrétariat technique sera assuré par la CREF dont les attributions seront renforcées.

  Le Cadre de partenariat qui contribuerait à la programmation, et au suivi des activités et qui oeuvrerait à la mise en oeuvre des principes de la déclaration de Paris sur l’harmonisation et l’alignement de l’aide publique au développement.

La mise en oeuvre

La mise en oeuvre de la Stratégie de réforme de la GFP s’effectuera à travers des plans d’actions triennaux (PAT) glissants définis en application et conformément au DSR-GFP.

Le premier PAT couvrira la période 2010-2012.

Pour la mesure des performances, les plans feront explicitement et autant que possible référence aux indicateurs proposés par le Secrétariat du PEFA.

Le financement des plans

Les PAT seront entièrement inscrits au Budget de l’Etat. Cela implique un calendrier pour la préparation des plans harmonisé avec celui de la préparation du Budget de l’Etat ; ainsi que l’inscription au Budget de l’Etat de tous les financements, y compris ceux provenant de source extérieure.

Le suivi des réalisations et les évaluations des plans et programmes

L’évaluation des réalisations sera effectuée sous la responsabilité du Comité technique. Il propose au début de chaque année, le calendrier et les modalités d’élaboration et le contenu des rapports d’évaluation et de suivi de la mise en oeuvre. Il organisera les évaluations périodiques du système de GFP selon l’approche PEFA.

Introduction.

Après une longue période d’instabilité et de situations conflictuelles, les autorités comoriennes sont résolument décidées à relancer le processus de développement économique social. Elles se sont donné pour cela des objectifs ambitieux, mais réalistes à travers une stratégie pour la croissance et la réduction de la pauvreté.

Le renforcement des capacités institutionnelles et la bonne gouvernance constituent un des axes principaux de cette stratégie. Dans ce cadre, le gouvernement entend moderniser ses organisations et capacités d’interventions pour mieux maitriser la gestion économique et garantir la réalisation des objectifs de la nation comorienne.

Le succès de cette politique dépendra pour une grande part des efforts qui seront entrepris au cours des prochaines années pour renforcer les administrations et institutions économiques et financières et porter la qualité du système de gestion des finances publiques aux niveaux requis par les standards internationaux.

Fort de ses récentes expériences, le Gouvernement entend aujourd’hui accélérer le processus de réformes de la GFP en se donnant les moyens d’optimiser les choix et priorités des actions, de coordonner les efforts et d’améliorer les synergies, de mobilier davantage de ressources.

Le premier acte de cette nouvelle orientation est concrétisé par l’adoption du présent document de stratégie de réforme de la GFP (DSR-GFP), document qui fixe pour la prochaine décennie les objectifs et programmes généraux pour l’ensemble des domaines de la GFP.

L’élaboration du DSR-GFP a été réalisée sur la base d’un processus participatif démarré en novembre-Décembre 2009 par la préparation d’une version préliminaire du document. Cette version avait été soumise à la critique de nombreux cadres et responsables des administrations et institutions nationales ainsi que de partenaires techniques au développement.

La présente version prend en compte les observations et suggestions émises lors de cette phase préparatoire, a été adoptée lors d’un atelier de validation tenu le 20 février 2010 à Moroni et approuvée par le Gouvernement en avril 2010.

Ainsi, le pays dispose aujourd’hui d’un cadre fédérateur global qui précise l’architecture du système de GFP à construire, les principes fondamentaux et les dispositifs clés pour son fonctionnement.

Le DSR-GFP sera la référence principale pour la programmation des réformes de la GFP pour la période 2010-2019. Tous les plans d’actions seront déclinés à partir de ce document et respecteront, pour leur mise en oeuvre, l’organisation du cadre institutionnel et les approches qui y sont décrites.

1 - Contexte et Justification de la Stratégie de réforme de la Gestion de Finances Publiques

1.1 - Le Contexte

Après une longue période d’instabilité politique, les Comores ont amorcé depuis les accords de Fomboni de février 2001 une nouvelle période marquée par la consécration de l’Union des Comores. La Constitution de décembre 2001 avait accordé une large autonomie aux Iles constituant l’Union, chacune d’elles disposant d’une Loi fondamentale assimilée à une constitution, d’un parlement et d’une instance exécutive. Le partage des compétences entre les instances de l’Union et celles des Iles a été défini par la Loi.

Les autorités comoriennes ont alors entrepris, dans le cadre des nouvelles institutions, la reconstruction nationale et la relance du développement économique et social. L’instabilité avait en effet empêché, notamment depuis le milieu des années 80, une croissance économique supérieure à la croissance démographique, conduisant ainsi à un appauvrissement de la population et à la détérioration de ses conditions de vie, l’Etat n’étant plus en mesure d’assurer efficacement et d’améliorer l’accès aux services sociaux de base (éducation, santé, eau potable) et de protéger l’environnement et les équilibres écologiques. Dès 2003 l’Union des Comores s’est dotée d’une Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté, élaborée selon un processus participatif et mobilisateur et visant à améliorer l’efficacité des actions pour réaliser les objectifs nationaux de développement.

Cette stratégie, appuyée par les partenaires économiques et financiers des Comores, a accordé une place centrale à la Bonne gouvernance, la Gestion des finances publiques et la production et l’accès à l’information statistique. Le Gouvernement estime en effet que « le partage des responsabilités à travers une gouvernance responsable est garant d’un développement durable »

L’amélioration du fonctionnement de l’Etat et des finances publiques constitue la première composante de l’axe stratégique I. Le rapport SCRP reconnaissait en effet des déséquilibres importants dans les finances publiques « caractérisés par des déficits persistants et insoutenables, s’expliquant par le non-respect de l’orthodoxie budgétaire, l’absence d’un mécanisme efficace d’allocation et d’utilisation des ressources publiques, le poids de la dette dans les finances publiques, le manque de prévisibilité des ressources du fait de la forte dépendance des recettes au commerce extérieur ainsi que de la faiblesse des capacités de l’administration économique et financière en matière de programmation et de suivi budgétaire. Le redressement des finances publiques et l’amélioration du fonctionnement de l’Etat sont des conditions nécessaires au rétablissement des grands équilibres macroéconomiques requis pour une croissance économique forte, susceptible de réduire la pauvreté ».

Fort de ce constat, le Gouvernement avait entrepris la restructuration et des réformes approfondies de son système de gestion des finances publiques, concrétisées notamment par l’adoption d’une nouvelle Loi organique sur les opérations financières de l’Etat en 2005, la constitution du Comité budgétaire, l’amélioration d’outils de gestion tels que la nomenclature budgétaire, etc. .

1 Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté. Document intérimaire actualisé. Décembre 2005.

Des progrès ont certes été réalisés grâce à divers initiatives et programmes d’actions appuyés par les partenaires techniques et financiers. Mais ces progrès n’ont pas été à la hauteur des attentes des autorités comoriennes.

L’évaluation du système réalisée en 2007 selon la méthode du PEFA avait mis en évidence de nombreuses insuffisances résumées dans l’encadré 1 ci-dessous.

Encadré 1 : Résumé des insuffisances relevées par l’évaluation PEFA Crédibilité du budget

Depuis l’accord d’un programme de surveillance (SMP2) signé avec le FMI en février 2005, l’élaboration du budget aux Comores est effectuée sous la supervision du FMI. Le budget est donc réaliste et il est généralement exécuté comme prévu, du moins dans son ensemble, dans la mesure où les recettes couvrent avec peine les salaires et les frais de fonctionnement de l’administration.

En revanche, le budget n’est pas crédible au niveau de sa décomposition sectorielle. Le suivi de l’exécution des dépenses effectué au niveau des entités ne donne pas lieu à la production de données et de rapports qui remontent au niveau central. Les dépenses réelles divergent assez sensiblement des engagements.

Exhaustivité et transparence

Les suivis de l’exécution du budget et des risques budgétaires sont très faibles. Les informations financières et budgétaires ne sont pas accessibles au public.

Budgétisation fondée sur les politiques nationales :

Le budget est établi en tenant compte simplement des contraintes économiques et financières. Il n’est pas établi dans un cadre global d’élaboration des politiques publiques. La budgétisation fondée sur des politiques nationales semble un objectif peu accessible dans le court terme.

Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget

Les mécanismes devant permettre d’assurer le contrôle et le suivi de l’utilisation des fonds publics sont extrêmement faibles, et parfois inexistants.

Comptabilité, enregistrement des informations et rapports financiers

La chaine de l’exécution budgétaire ne donne pas lieu à des documents comptables normalisés et à des sources d’informations qui sont produites, conservées et diffusées pour les besoins de prises de décision, de la gestion budgétaire et des rapports à établir.

Il y a une « perte de mémoire de l’information » de base qui existe à un niveau rarement observé dans des pays à niveau de revenu équivalent. Aucune loi de règlement ne permet de consolider les dépenses publiques et de pouvoir ainsi comparer les engagements aux réalisations.

Surveillance et vérification externes

Les dispositions relatives à l’examen des finances publiques et aux mesures de suivi par les responsables concernés ne sont pas opérationnelles.

En pratique, l’Assemblée nationale ne peut opérer aucun contrôle effectif en raison de la faiblesse de ses capacités, des retards dans la présentation du projet de budget par le Gouvernement, de l’insuffisance d’information sur l’exécution.

L’accentuation des efforts du Gouvernement et du soutien des partenaires techniques au cours des deux dernières années n’a pas encore permis de réels progrès. La GFP a souffert et continue à subir aujourd’hui encore les conséquences :

  des insuffisances d’organisation, 2 Staff Monitored Programme 6
  de la « fragmentation » des systèmes budgétaires, fiscaux et comptables entre les iles et l’union,
  de la dispersion des responsabilités,
  du non-respect de l’orthodoxie en matière de gestion budgétaire et financière et des contraintes pour l’application des textes législatifs et règlementaires,
  de l’insuffisance, voire de l’absence de la production et de la circulation d’informations nécessaires à la transparence et à l’efficacité de l’action des autorités centrales et insulaires.

1-2 Les difficultés dans la mise en oeuvre des réformes.

Deux causes majeures expliquent cette situation. La première est inhérente au manque de clarté quant à la répartition des rôles et responsabilités en matière de GFP entre les instances de l’Union et celles des Iles. La seconde concerne l’absence d’un cadre logique global pour l’identification des priorités et actions en matière de réformes de la GFP.

1.2.1 - La problématique de la répartition des rôles et responsabilités en matière de GFP.

Plus que pour tout autre domaine, la Gestion des finances publiques requiert l’unicité des cadres organique, décisionnel et de contrôles. Cette unicité est le pendant de l’unicité de la politique nationale de développement économique et social, de sa traduction dans un budget national unique appliqué à un même ensemble économique. Elle n’est pas incompatible avec l’autonomie qu’accorde la Constitution aux autorités insulaires, mais contribue au contraire à renforcer leurs capacités d’intervention dans le cadre de l’unité, l’équité et la solidarité nationale.

Au cours des dernières années, l’efficacité de la gestion financière a été très fortement contrainte par :
  L’absence d’un véritable budget de l’Etat, reflétant la politique du gouvernement de l’Union et en intégrant les objectifs et programmes spécifiques des autorités insulaires. Chaque entité (Union et Iles) disposant d’un budget spécifique élaboré, adopté et exécuté de manière non ou insuffisamment concertée.
  La dispersion des centres de décision et la dilution des responsabilités, empêchant le fonctionnement des mécanismes de contrôle opérationnel et de pilotage de l’exécution,
  La dispersion dans l’organisation des administrations fiscales et le manque d’organisation pour la mobilisation, le recouvrement et la sécurisation des ressources budgétaires,
  L’impossibilité de rationaliser et d’optimiser la gestion de la trésorerie,
  Une grande complexité pour la tenue des comptes administratifs et des comptes de gestion.
  De grandes difficultés, voire l’impossibilité, pour assurer les contrôles a priori (contrôle financier) et a posteriori (vérification et audit) des opérations budgétaires.

Ces situations ont aggravé l’incapacité de l’Etat à maitriser les équilibres budgétaires et financiers et entamé sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires, notamment les fournisseurs et prestataires de services du fait de l’accumulation d’arriérés de paiements.

Elles ont aussi contribué à donner une importance démesurée à la problématique de la répartition des ressources entre les entités, problématique qui ne peut être sereinement et facilement résolue que dans un cadre budgétaire unifié, basé sur des processus respectant les principes d’autonomie des iles, d’équité dans le partage des ressources et de solidarité entre les Iles, et entre les régions à l’intérieur des Iles.

Elles ont, enfin, rendu complexe toute approche en matière de réorganisation et de réformes des procédures et méthodes de gestion budgétaire et financière.

Malgré les nombreux efforts qu’elles ont déployés pour surmonter ces difficultés et normaliser les situations, les autorités centrales et insulaires ont été à chaque fois confrontées à la problématique de la répartition des rôles et responsabilités, problématique inhérente au manque de précision de certaines dispositions de la Constitution de 2001.

La réforme constitutionnelle de mai 2009, en apportant justement la clarté et les précisions utiles en la matière, ouvre de nouvelles perspectives et permettra enfin de surmonter le principal obstacle à l’amélioration et la modernisation de la GFP de la République.

1.2.2 - L’absence de cadre logique des réformes de la GFP

La seconde cause des retards ou de la non-atteinte des objectifs en matière de réformes réside dans la manière dont ont été définis et mis en oeuvre les programmes de réformes. Pour ces derniers, on peut effectivement relever les insuffisances suivantes 3 :

  Les mesures préconisées résultent le plus souvent de recommandations issues d’études diagnostiques et d’évaluations ponctuelles de domaines spécifiques de la GFP. Elles ne sont pas toujours inscrites dans une vision de renforcement global de la GFP grâce à laquelle pourront être concrétisés les objectifs du développement économique et social de la nation comorienne.

  Les mesures sont fragmentées et partielles. Identifiées pour répondre au coup par coup aux constats établis, leur mise en oeuvre ne tient compte ni de leur interrelation et de leur synergie, ni de leur succession ou articulation dans le temps.

  Les mesures ne tiennent pas toujours comptes des capacités et des réalités nationales. C’est le cas par exemple de l’instauration prématurée par la LOFP des budgets de programmes, ou les propositions, tout aussi prématurées, relatives à la mise en place de la TVA et des CDMT.

  Les mesures ne sont pas suffisamment définies en relation avec des normes ou critères de qualité établis à l’échelle internationale. En l’absence de références explicites à ces normes et critères, elles sont souvent peu précises ou définies de manière trop globale pour être bien comprises et mises en oeuvre.

3 Les insuffisances relevées ici sont identiques à celles observées dans de nombreux autres pays ayant engagé des programmes de réformes de leur GFP. L’Union des Comores n’a pas échappé à ces erreurs récurrentes dans la conception et la mise en oeuvre de ses programmes de réformes de la GFP au cours des cinq dernières années.

  La fragmentation et l’absence d’une démarche globale et cohérente des réformes de la GFP. La multiplicité des cadres de programmation (mesures DSRP, SCRP, programmes d’intervention spécifiques..) limite la portée des initiatives des partenaires en matière de coordination et de recherche de complémentarité entre les divers projets qu’ils soutiennent.

  Les actions de renforcement des capacités sont peu nombreuses et insuffisamment adaptées aux besoins. C’est le cas en particulier pour ce qui concerne les moyens humains. Les formations proposées sont bien en deçà des besoins et pas toujours adaptées, ni en termes de priorités, ni en terme d’approche (insuffisance de la formation sur le tas).

1.3 - De la nécessité d’une stratégie de réformes de la GFP

La détermination des autorités à renforcer et moderniser leur système de gestion des finances publiques, condition nécessaire au succès des plans et programmes nationaux de développement, les conduit à décider d’une nouvelle approche pour surmonter les contraintes évoquées ci-dessus, approche fondée sur les principes suivants :

1. Disposer d’une stratégie conçue pour, et avec la participation de l’ensemble des institutions du pays. Conforme à la Constitution de l’Union, elle concilie le respect de l’autonomie insulaire et le cadre unifié de la gestion budgétaire et financière du pays.

Adoptée par le gouvernement elle constitue l’unique référence pour tous les programmes et projets de réforme de la GFP ;

2. Disposer d’un cadre institutionnel pour la préparation et la conduite des réformes qui, tout en favorisant la concertation entre toutes les parties concernées, préserve le leadership et la responsabilité du gouvernement de l’Union en matière de choix des options et de conduite des réformes, et autorise les prises de décisions en temps opportun ;

3. La stratégie gouvernementale de la réforme englobe l’ensemble des domaines de la gestion des finances publiques. Pour chacun de ces domaines, des objectifs généraux sont clairement établis. Ils tiennent compte des recommandations et normes généralement admises à l’échelle internationale ;

4. La mise en oeuvre de la stratégie se fait à travers des suites de programmes cohérents de mesures et d’actions viables et complémentaires. Ces programmes contiendraient des objectifs intermédiaires en rapport i) avec les capacités réellement disponibles et

ii) avec les exigences requises pour la sauvegarde des relations de confiance entre les autorités nationales et les PTFs ;

5. Les objectifs intermédiaires seront évalués à travers des indicateurs mesurables et fiables, significatifs des progrès attendus ou réalisés. Ils constitueront les références à partir desquelles sont définis les engagements des différentes parties.

6. Une grande priorité est accordée au renforcement des moyens notamment pour les moyens humains à travers l’amélioration des statuts des personnels des administrations financières et de politiques de formations adaptées.

2 - Champ de la stratégie : Le système de GFP

Nous rappelons ici ce que nous entendons par système de GFP, objet de la présente stratégie gouvernementale.

Le système de gestion des finances publiques (SGFP) est l’ensemble d’institutions, règles, règlementations et procédures, organisé afin de permettre aux pouvoirs publics de mobiliser et d’utiliser les ressources de manière transparente, efficace et efficiente pour réaliser les objectifs de la nation. Les institutions ou acteurs du SGFP et le cade législatif et règlementaire sont ceux décrits ci-dessous.

2.1 - Les Institutions ou Acteurs du SGFP

Il est constitué par l’ensemble des entités de la nation comorienne chargées de définir le cadre économique et institutionnel des Finances publiques et de gérer et contrôler les ressources et les dépenses publiques.

Il comprend, au regard de la Constitution de 2001 révisée :

? Au niveau national :
  Les institutions nationales relevant des pouvoirs parlementaire et judiciaire et exerçant un rôle d’approbation et de contrôle (Assemblée nationale, Institution supérieure de contrôle externe ou Chambre des comptes).

  le ou les Ministères en charge de l’économie des finances et du budget et les structures qui leur sont rattachées (y compris l’Inspection des finances),

  les structures chargées de la préparation et de l’exécution du budget des autres ministères et institutions,

  les structures chargées de l’encadrement de la préparation et de l’exécution des budgets des administrations et collectivités territoriales ainsi que des organismes publics autonomes à caractère administratif ;

  l’Institution supérieure de contrôle administratif (Inspection d’Etat).

? Au niveau des entités insulaires :
  Le Conseil pour ce qui relève de l’approbation et du contrôle du budget affecté à l’Ile,

  Le Délégué général de l’Union, en tant que représentant du ministre en charge de budget et des finances

  Le commissaire en charge, le cas échéant, de l’ordonnancement des crédits affectés à l’Ile, et de l’encadrement de la préparation et de l’exécution du budget des établissements publics et collectivités territoriales de l’Ile

? Au niveau des collectivités territoriales :
  Les organes exécutifs et délibératifs dans le cas où ces entités disposent d’un budget autonome.

Il est à noter que les fonctions de Contrôle financier et de contrôle interne (relevant de l’exécutif) et externe (relevant des organes délibératifs élus) ne sont assurées que par des institutions nationales à compétence universelle.

Ces institutions constitutives du système de GFP collaborent avec d’autres acteurs quicontribuent aussi au fonctionnement et à l’amélioration de la qualité de la GFP. Il s’agit en général :

  des institutions financières et monétaires nationales (Banque centrale en particulier),

  des services de statistiques et de prévisions économiques

  des partenaires de la société civile (Institutions et organisations patronales et/ou professionnelles, associations diverses...) ;

  Les partenaires techniques et financiers,

  Les Organisations internationales ayant des compétences en matière de normalisation des systèmes de GFP (FMI, INTOSAI/AFROSAI, IFAC, , OHADA,.....)

2.2 - Les Lois et règlements

La gestion des finances publiques est régie par un corpus de textes juridiques et règlementaires qui fixent les droits, obligations et procédures en matière de programmation, de mobilisation et d’utilisation des ressources publique ainsi qu’en matière de manipulation des deniers publics. Ces textes sont :

  la Constitution du pays,
  La loi sur la décentralisation
  La loi organique sur les finances publiques,
  La loi sur l’institution supérieure de contrôle (Chambre des comptes),
  Les lois de finances,
  Le code des impôts et le code de douanes,
  Le code des marchés publics,
  Le règlement général de la comptabilité publique,
  Les statuts des entités publiques autonomes autres que les administrations centrales,
  Les classifications et nomenclatures,
  Tous textes règlementaires pris en application des dispositions prévues par les textes ci-dessus.

L’IFAC est l’organisation mondiale de la profession comptable. Elle édite les normes internationales pour le secteur public (normes IPSAS).

3 - La Stratégie de Réformes de la Gestion des Finances Publiques (SRGFP)

3.1 - Les enjeux et défis à relever

L’Union des Comores, dans le cadre de sa SCRP (Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté), s’est donné comme objectif principal l’atteinte d’une « croissance économique forte et la réduction durable de la pauvreté et des inégalités » à travers les axes suivants 5 :

  stabiliser l’économie et établir les bases d’une croissance accélérée et durable fondée sur l’équité,

  renforcer les secteurs porteurs en mettant l’emphase sur le renforcement institutionnel et une participation accrue des opérateurs économiques,

  renforcer la gouvernance et la cohésion sociale,

  améliorer l’état sanitaire des populations

  développer l’éducation et la formation en vue d’améliorer le capital humain,

  promouvoir la durabilité de l’environnement et la sureté nationale.

L’efficacité du système de gestion des finances publiques est déterminante pour chacun des axes de la SCRP. Elle est essentielle pour la capacité du pays à gérer durablement et efficacement les ressources matérielles et humaines. Elle constitue le fondement de l’amélioration de la gouvernance économique, de l’instauration durable de la confiance et la cohésion entre les acteurs et partenaires sociaux, de l’adéquation entre l’affectation des ressources et les priorités nationales.

Le renforcement et la modernisation de la GFP apparaissent ainsi comme nécessités impérieuses pour disposer des capacités de mise en oeuvre de la SCRP et, d’une manière plus générale, pour concrétiser les choix et objectifs que se fixe la nation comorienne.

Par ailleurs, le contexte économique international, marqué par la mondialisation et l’interdépendance de plus en plus forte des économies, ne laisse plus d’initiative et de place aux petits ensembles économiques. Même les grandes puissances éprouvent la nécessité de s’unir et d’unifier leurs marchés et leur économie. Ces unions imposent l’harmonisation des systèmes nationaux de gestion, et notamment le respect de règles communément admises en matière d’organisation et de gestion financière et budgétaire.

Le Gouvernement comorien, conscient de l’intérêt d’élargir et de développer ses liens économiques avec les pays de la sous région, a engagé un processus d’intégration au COMESA. Le succès de ce processus, entendu au sens de la capacité de l’Union des Comores à peser et contribuer aux décisions de l’organisation régionale et à maximiser les retombées économiques positives, dépendra fortement de l’adéquation de son système de GFP aux critères et normes de qualité requis à l’échelle internationale et régionale. La modernisation et le rehaussement de la qualité du système de GFP faciliteront l’atteinte des objectifs de l’Union dans le cadre du processus d’intégration régionale.

La mise en conformité du système de GFP comorien avec les critères et normes de qualité internationaux, est aussi rendue nécessaire pour répondre aux exigences des partenaires

5 Axes stratégiques tels que définis dans le document « Plan d’action pour la mise en oeuvre du SCRP 2010- 2014 ». Commissariat Général au Plan. Aout 2009.

techniques et financiers en matière de garantie et/ou de minimisation des risques fiduciaires.

Les objectifs ambitieux que s’est donnés la nation comorienne en matière de développement économique et social ne sauraient être réalisés sans l’accompagnement et le concours financier des partenaires techniques et financiers. Ceux-ci sont, pour la plupart, disposés à soutenir les efforts du gouvernement, mais conditionnent généralement leurs appuis financiers par des mesures en rapport avec l’amélioration de la GFP et le respect de normes en matière de transparence dans la mobilisation et l’utilisation des ressources publiques.

L’amélioration de la qualité de la GFP facilitera la mobilisation de l’aide extérieure, ainsi que le passage progressif de l’aide projet à l’aide budgétaire, renforçant ainsi, conformément aux principes de la déclaration de Paris (CF encadré 2), l’alignement de l’aide et l’appropriation des programmes par la partie nationale.

3.2 - La vision et objectifs à long terme

3.2.1 - L’objectif global de la réforme

La Stratégie de Réforme de la Gestion des Finances Publiques vise à doter la nation comorienne d’un système de gestion des Finances publiques transparent, performant, conforme aux standards internationaux et respectueux de la répartition, telle que définie par la Constitution, des prérogatives entre les autorités centrales et insulaires.

Ce système aura les qualités suivantes :

1. La programmation des dépenses est conforme à des principes d’allocation stratégique des ressources et de gestion axée sur les résultats. En d’autres termes, la démarche qui a prévalu jusqu’à présent et qui a conduit à la répartition des ressources selon des

Encadré 2 : La Déclaration de Paris sur l’alignement et l’Harmonisation de l’Aide

La réforme des modalités d’acheminement et de gestion de l’aide repose sur les engagements pris par les ministres de pays développés et de pays en voie de développement et des responsables d’organismes bilatéraux et multilatéraux d’aide au développement au cours des Forums de Rome (2003) et Paris (2005) sur « l’appropriation, l’harmonisation, l’alignement, les résultats et la responsabilité mutuelle » et dont les principes ont été définis dans les Déclarations sur « l’harmonisation » dite de Rome et sur « l’efficacité de l’aide au développement » dite de Paris .

La déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide a été adoptée le 2 mars 2005 par quelque 90 pays développés et en développement et les dirigeants ou représentants de 27 organismes d’aide. Cette déclaration vise à ce que les ressources affectées au développement soient utilisées d’une manière plus efficace : « nous (....) prenons la résolution de mener des actions ambitieuses , se prêtant à un suivi, afin de réformer nos modalités d’acheminement et de gestion de l’aide dans la perspective du bilan après 5 ans, qui doit être effectué plus tard dans l’année dans le cadre des Nations Unies, de la mise en oeuvre de la Déclaration du Millénaire et des Objectifs du Développement....Nous reconnaissons que si l’atteinte de ces objectifs suppose un accroissement des volumes d’aide et d’autres ressources affectées au développement, une augmentation significative de l’efficacité de l’aide est également nécessaire pour soutenir les efforts déployés par les pays partenaires en vue de renforcer la gouvernance et d’améliorer les résultats obtenus sur le front du développement ».

critères non explicitement liés à des objectifs de développement sera abandonnée. La nouvelle approche de la GFP sera fondée sur la définition préalable d’objectifs nationaux pour tous les indicateurs de développement (accès aux services sociaux de base, infrastructures économiques et administratives, emploi ..) puis d’affecter les ressources en fonction de ces objectifs. Cette approche est la seule pouvant garantir l’élimination des disparités entre les régions et donc le respect des principes d’équité et de solidarité nationales.

2. Les dispositifs de mobilisation des ressources intérieures et extérieures sont efficaces et permettent d’obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le respect de l’équilibre budgétaire.

3. Les procédures de gestion des dépenses publiques sont efficaces et transparentes.

4. Les données sur l’exécution sont disponibles à bonne date, fiables et exhaustives.

5. La responsabilité des acteurs est renforcée à toutes les étapes de la dépense et de la recette.

6. Le système de contrôle est cohérent, efficace et conforme aux normes internationales.

7. L’environnement des finances publiques et du secteur financier est favorable au développement du secteur privé.

Le système de la GFP sera ainsi conforme aux critères recommandés par le Secrétariat du PEFA6 et rappelés dans l’encadré 3 ci-dessous.

6 Le PEFA (ou Public Expenditure and Financial Accomptability) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions visant l’harmonisation des méthodes d’évaluation des systèmes de gestion des finances publiques. Il est parrainé par La Banque mondiale, le FMI, La Commission européenne, les Coopérations du Royaume-Uni, de la France, de la Norvège, de la Suisse et du Partenariat Stratégique avec l’Afrique.

3.2.2 - L’horizon et la progression

L’objectif global de réforme de la GFP ne peut être raisonnablement envisagé que dans une perspective décennale. Ce délai est nécessaire au regard de la situation actuelle, des ambitions et niveaux souhaités pour la qualité du système visé, de l’ampleur et de la profondeur des transformations à réaliser.

L’horizon stratégique est donc fixé à dix ans, les programmes devant être réalisés de 2010 à 2019.

Des progrès significatifs devront cependant pouvoir être réalisés dès les trois premières années pour les domaines prioritaires au regard de la nécessité :

  d’un retour rapide à l’orthodoxie budgétaire,
  de la reconstitution des capacités d’intervention des autorités pour la réalisation des objectifs de la SCRP.
  du renforcement du dialogue et du partenariat en vue de mobiliser et d’accroitre l’aide extérieure.

Les objectifs intermédiaires de la période 2010-2012 seront par conséquent :

  l’unification des systèmes, instruments et procédures de programmation, d’exécution et de contrôle budgétaire,
  l’amélioration de la qualité des données prévisionnelles

Encadré 3 - Les Dimensions essentielles d’un système de GFP selon le PEFA

Le Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques identifie six dimensions essentielles d’un système de gestion des finances publiques transparent et organisé :

Crédibilité du budget - Le budget est réaliste et il est exécuté comme prévu

Exhaustivité et transparence - Le budget et le suivi des risques budgétaires sont exhaustifs et

les informations financières et budgétaires sont accessibles au public.

Budgétisation fondée sur les politiques nationales - Le budget est établi en tenant dûment compte des politiques publiques.

Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget - Le budget est exécuté d’une manière ordonnée et prévisible, et des mécanismes existent pour assurer le contrôle et le suivi de l’utilisation des fonds publics.

Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers - Des données et des informations appropriées sont produites, conservées et diffusées pour les besoins de maîtrise des prises de décision, de la gestion et de préparation des rapports.

Surveillance et vérification externes - Les dispositions relatives à l’examen des finances publiques et aux mesures de suivi par les responsables concernés sont opérationnelles.

  la sécurisation des recouvrements de ressources et des dépenses,
  l’amélioration des systèmes comptables et de la fiabilité et de l’exhaustivité des enregistrements,
  la production d’informations annuelles et infra annuelles sur les opérations financières et budgétaires des entités publiques (budgets de la nation, des administrations décentralisées et des établissements publics à caractère administratif).

Ces objectifs constituent la plateforme initiale du processus de réforme. Ils sont en ligne avec ceux du programme 2.1.1 « amélioration du fonctionnement de l’Etat et des finances publiques » du plan d’action de la SCRP pour la période 2010-2014.

Les améliorations seront ensuite poursuivies en tenant compte des capacités et moyens disponibles et sur la base d’analyses précises des relations et interdépendances entre les différents systèmes et sous-systèmes, et ciblant ceux constituant les maillons faibles.

4 - Les axes stratégiques et les programmes

L’Objectif global de la SRGFP sera atteint par la réalisation de plans triennaux glissants élaborés conformément aux quatre axes stratégiques suivants :

Axe n°1 : Moderniser le cadre législatif et règlementaire et renforcer les capacités institutionnelles ;

Axe n°2 : Rationaliser l’organisation de la préparation des budgets,

Axe n°3 : Sécuriser et maitriser l’exécution des budgets ;

Axe n°4 : Améliorer la transparence et assurer l’efficacité des contrôles internes et externes

4.1 - Axe1 : Moderniser le cadre législatif et règlementaire et renforcer les capacités institutionnelles

L’Objectif général est de mettre progressivement en place un corpus de textes et une organisation des administrations permettant une GFP adaptée à l’organisation institutionnelle de l’Union des Comores et conforme aux standards requis pour l’efficacité, l’efficience et la transparence budgétaire. Cet objectif sera réalisé à travers les trois programmes suivants :

Programme 1 : Moderniser et adapter le cadre législatif et règlementaire.

Ce programme vise à améliorer la base juridique et règlementaire de toutes les fonctions en rapport avec la gestion des finances publiques, la manipulation des deniers publics, la gestion du patrimoine de l’Etat. Les améliorations porteront sur les adaptations rendues nécessaires par les modifications constitutionnelles, la modernisation des organisations en rapport avec l’évolution des techniques de gestion et des technologies de l’information, l’intégration des Comores dans les ensembles économiques sous-régionaux.

Les principaux textes à améliorer en priorité sont présentés ci-dessous. D’autres textes pourraient le cas échéant être pris et/ou adaptés en fonction de l’objectif de ce programme.

a) Le cadre organique de la GFP .

Il est actuellement défini par la Loi sur les opérations financières (Loi n°05-001 /AU du 17 juin 2005). Ce texte avait été pris en conformité avec la Constitution de 2001. Il devra être revu et complété pour tenir compte des nouvelles dispositions de la révision constitutionnelle de mai 2009. Le texte consacrera en particulier :

  le principe de l’unicité du Budget Général de l’Etat dans le respect du partage des prérogatives entre les autorités centrales et insulaires tel que défini par la Constitution et précisé le cas échéant dans la loi sur la décentralisation. Le Budget Général de l’Etat retrace les ressources et dépenses de fonctionnement et d’équipement des administrations centrales et de leurs services déconcentrés. La loi organique précisera si besoin la relation entre ce Budget et celui des entités insulaires.

  Le principe de la budgétisation axée sur les résultats avec le passage progressif du budget de moyens au budget de programmes,

  les règles de transparence en matière de présentation des budgets et des rapports budgétaires (nomenclatures, documentation budgétaire et rapports périodiques pour le Parlement, échéances..),

  les principes généraux devant régir l’exécution des budgets des entités publiques (rôle des ordonnateurs et des comptables publics, principes généraux de la comptabilité administrative et de la comptabilité de gestion),

  les principes généraux régissant, pour toutes les administrations et établissements publics à caractère administratif :

• le Contrôle Financier (contrôle a priori des dépenses), • les Contrôles internes (Inspection des finances, Inspection d’Etat) • les Contrôles externes (Parlement et Institution et Chambre des comptes) • Le contrôle juridictionnel. (Chambre des comptes) b) La Loi sur l’Institution supérieure de contrôle (Chambre des Comptes).

La Constitution (article 28 et 29 modifiés par l’article 14 du décret portant promulgation de la

Loi référendaire de mai 2009), attribue à la Cour suprême le rôle de plus haute juridiction en matière administrative et des comptes. Une chambre des comptes a été prévue par la Loi organique portant organisation de la Cour suprême. Ses missions, organisation et fonctionnement seront précisés dans une loi spécifique qui permettra à cette institution d’assurer, en tant qu’institution supérieure de contrôle, les fonctions essentielles suivantes :

  Vérifier et juger les comptes des comptables publics,
  Elaborer pour le Parlement le certificat de conformité des comptes des ordonnateurs avec les comptes de gestion,
  Elaborer et diffuser le rapport annuel d’analyse de l’exécution du budget de l’Etat et des entités autonomes,
  Représenter l’Etat comorien dans les organisations internationales en rapport avec ses missions, et assurer et coordonner la mise en oeuvre des normes et recommandations de ces organisations par les institutions nationales de contrôle.

La loi sur la Chambre des comptes précisera si besoin les statuts spécifiques de ses magistrats et/ou auditeurs, ainsi que les obligations et modalités en matière de reddition des comptes des comptables publics.

c) La Loi sur la décentralisation

Cette Loi devra préciser les dispositions constitutionnelles en matière de répartition des prérogatives